编者按：日前国务院修改了《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》(以下简称“两个条例”)中有关施工图设计审查内容的条款，施工图审查应该如何开展的具体办法由建设行政主管部门来制定，引起行业热议。此文为来自工程设计多个行业的老专家（何立山 姜兴周 唐礼民 刘毅 汪星槎）对此提出的建议，供业内同行思考，望引起建设主管部门的重视与回应。
在“两个条例”修改之后，问题的焦点是，施工图审查应如何开展?对此出现了两种不同的解读：一种是继续由政府指定的审图机构来审查，还要完善和加强;另一种是应将不正当实施多年的施工图行政审批制度回归到基本建设程序，由设计单位自行审查的源头。
我们完全赞成后一种解读。因为国务院已经修改了“两个条例”规定的“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府行政主管部门或其他有关部门审查”的内容，现有的施工图审查机构就不再具有行政执行力。
国务院多次修改相关法规
2000年1月和9月，国务院颁发的“两个条例”规定：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。
2002年6月，原建设部组织调研组进行了为期两个月的全面调研，我们5人是当时“政府审查施工图”8人调研组的组长、顾问和主要成员。调查组写出了几万字的《政府审批专业工程施工图问题专题调查报告》，其结论是不可行也没有必要。
2012年9月，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中规定：“凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”;
2017年10月，《国务院关于修改部分行政法规的决定》中，修改了“两个条例”规定的“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查”的内容。
很明显，政府审查施工图已不再作为行政行为。
且国务院修改后的条文，也没有规定由审图机构来审查，行政部门指定的审图机构就不再具有法律地位，审图机构由政府指定也不符合市场规则，不应当规定“没有政府指定的审图机构盖章，不得使用”。
这个多年以来争论的焦点问题，从国务院多次修改的情况来看，其目的就是要回归到由设计单位自行审查，对施工图质量全权负责的源头。
权责要回归设计单位
十多年来，建设行政主管部门在房屋建筑和市政基础设施工程实施“政府审查施工图”制度，而且设立了中国勘察设计协会施工图审查分会，指导和加强“政府审查施工图”工作。近些年来住建部对“政府审查施工图”制度也作了些调整，如把审批施工图机构下放到各省市区行政主管部门，部里不再审批成立新的审图机构等。
但究竟要不要由审图机构继续审查，要不要完全回归到由设计单位自行审查的这个焦点问题仍有很大分歧。
最近，媒体还有文章表述“施工图审查是政府主管部门对建设工程勘察设计质量监督管理的重要环节，是基本建设必不可少的程序，是建设程序中的强制性要求，工程建设有关各方必须认真贯彻执行”的观点。同时住建部有关部门还召开了审图公司负责人的座谈会，强调要完善和继续做好审图工作。我们认为这些说法和行为与国务院的精神相悖。
我们认为，不管从哪个层面上看，施工图审查都应该回归到由设计单位自行审查的源头上来。
从民意调查的层面上看
经过对全国22个行业、部门勘察设计协会以及包括在京的国外大型工程公司在内的近千家勘察设计单位进行调查，大家从加快行政审批制度改革、设计工作的客观规律、我国设计审查的一贯做法和历史经验、贯彻实施《注册建筑师条例》、工程建设质量监管原则、国际惯例和WTO原则等各方面都发表了看法，一致认为：“政府审查施工图”从一开始就走进了误区，施工图设计必须由设计单位自行审查，自行保证设计质量，完善设计单位自身的质量保证体系，提升技术创新能力，才是实现质量发展战略的根本方向。
从法律法规层面上看
1997年11月公布的《中华人民共和国建筑法》规定，“建筑工程的勘察设计单位必须对其勘察、设计的质量负责”，并未规定“政府审查施工图”;2000年“两个条例”规定的“政府审查施工图”制度早在2004年就被国务院取消。
从《建筑法》和上述国务院的三次《决定》来看，2013年住建部关于《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》规定的“施工图未经审查机构审查合格的，不得使用”就缺乏法律法规依据。而由设计单位自行审查施工图符合国务院关于基本建设审批程序的规定，历来都是合理合法的。
从设计工作内在规律看
工程设计是一个十分复杂的系统工程，往往涉及数十个不同的专业同时参与，任何一项设计输入(设计条件)的变更，往往涉及多个专业甚至整个设计。任何一个错误，都有可能危及人民生命和国家财产安全，给经济、社会带来巨大冲击和灾难性后果。
这就要求设计单位聚集大量具有实践经验的各专业高级工程技术人才，具备系统工程技术的应用、工艺及工程技术的研发与整合、先进科技成果的工程化和产业化转化、对引进技术的消化吸收再创新、CAD（词条“CAD”由行业大百科提供）辅助设计等能力，对各种标准、规范、规定和现代信息技术、集成技术的充分掌握等许多必备条件，建立完善的QHSE质量健康安全与环境一体化管理体系，执行严格严密的岗位责任制和“两校三审”(自校、校核;审核、审查、审定)的设计校审制度，实行五级把关，并对“两校三审”每一级的校审内容、责任、校审记录等都有明确规定，才是保证设计质量的关键。
这是由设计工作的内在规律决定的，也是为什么施工图必须由设计单位自行审查而不能由审图公司审查的根本原因。
施工图设计与初步设计是紧密相连的、动态的，需根据条件的变化由原设计者随之修改并进行版次设计，由第三者去单独审查施工图是不科学的、完全不必要的。
从实行建筑师负责制层面看
国务院发布的《注册建筑师条例》对考试和注册、执业范围、权利和义务、法律责任等都有明确规定。任何单位和个人修改注册建筑师的设计图纸和文件，应当征得该注册建筑师的同意，并由注册建筑师进行修改。未经注册建筑师同意擅自修改其设计图纸的，由县级以上人民政府建设行政主管部门责令纠正;造成损失的，应当承担赔偿责任。而因建筑设计质量不合格发生重大责任事故，造成重大损失的，对该建筑设计负有直接责任的注册建筑师吊销注册建筑师证书，建筑设计单位有权向签字的注册建筑师追偿;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
这是一项国际通行的科学制度，国际上已有近百年历史，我国实施执业资格制度也近23年，后因行政审批施工图设计等原因而停滞不前，应该全面推广实施，加快与国际接轨。
《注册建筑师条例》总则第一条明确规定：“为了加强对注册建筑师的管理，提高建筑设计质量与水平，保障公民生命和财产安全，维护社会公共利益，制定本条例”，只要把精力放在认真贯彻执行《注册建筑师条例》的各项规定，充分履行注册建筑师的职责，严格执行工程质量终身责任制，不断提高设计单位的自律管理水平，不断完善设计单位的质量保证体系，就能够确保设计质量和公共安全。
从审图机构的现况看
原建设部(含地方)批准发证成立的微型审图机构，实行从建设单位工程投资中收费。从总体上看，现有的审图机构不仅条件较差、水平有限，各方面都完全无法与设计单位相比，但权益很大，原建设部规定没有审图机构盖章，建设单位不能报建，影响到注册建筑师应有的权利，而且形成重复审查、多头审查，职责不清，责任不明。
这不仅不利于《注册建筑师条例》和建筑师负责制的实施，也不利于建筑师引领中国建筑走向世界，打造“中国建造”品牌，而且对建筑师的原创和自主知识产权也难以得到保护，还造成人力物力财力的浪费，加大了工程投资，延长了建设周期。
这些年来，审图公司是尽心尽力的，做了他们力所能及的工作，应当充分肯定。取消政府审查施工图设计以后，应创造条件使审图公司得到妥善安排。
建议有条件的审图公司经重组改造可向咨询公司的方向发展，按照市场规则受业主委托提供有关中介咨询服务;有的审图公司可以与有关设计单位重组合并;有的可相互重组后或成为有关设计单位的下属单位开展工作;有的可进入地方有关工程建设行政监管部门，加强地方对工程建设监督管理的力量。
从历史层面上看
新中国成立以来，政府有关主管部门只审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计，历来不审查施工图设计。国内外的实践经验证明：设计质量只能依靠设计单位来保证、设计文件只能依靠设计单位来审查。设计单位的优秀人才、先进信息技术和装备、严格的岗位责任制、科学的质量保证体系、严密的“两校三审”制度，充分依靠设计单位的内部体系来不断完善和提高自律管理水平，才是对设计全过程进行质量控制和质量保证的关键。
近70年来，全国20多个行业的近万家工程设计单位也从来没有进行过这种体制外的“政府审批施工图”，一直是依靠自身的力量来不断提升设计水平和确保设计质量，有些还达到或超越国际同行的先进水平，这就是最好最有力的证明。
按理说，公交系统的防火（词条“防火”由行业大百科提供）、防爆、防震、防毒、防污染等安全性远比民用建筑的更为复杂、要求更严，政府和社会的关注度也更高，既然专业设计院能做到，建筑设计院也完全有能力做到，而现有审图机构因受各方面的条件限制是难以做到的。
因此，我们再次建议，在新时代深化“放管服”的改革中，应按照国务院多次决定的明确要求，以及上述六个方面的分析意见，在取消房屋建筑和市政基础设施工程的“政府审查施工图”制度以后，重新把施工图设计的审查权完全归还给设计单位，而不是审图机构，重新回归到既定的基本建设程序上来，回归到由设计单位实行自律管理自行审查施工图的轨道上来。我们虽已耄耋之年，但仍不忘初心，希望我国工程勘察设计事业早日迈向世界强国之列。
附：建言人简介
何立山：原任中国寰球工程公司总经理、化工部基建局副局长、中国化学工程总公司副总经理;中国勘察设计协会、中国国际工程咨询协会、中国石油和化工勘察设计协会副理事长;中国管理科学研究院学术委员、研究员;享受国务院政府特殊津贴的专家、教授级高级工程师。
姜兴周：原任北京钢铁设计研究总院及中冶京诚公司副总经济师、中国勘察设计协会副秘书长、中国勘察设计协会体制改革工作委员会副主任、中国冶金建设协会设计委员会副秘书长;建设部建筑行业改革发展专家组专家、国务院部门与行业勘察设计协会秘书长联席会召集人、高级工程师。
唐礼民：原任中国寰球工程公司总工程师、中国勘察设计协会专家顾问组顾问、中国勘察设计协会优秀设计评审专家组组长、享受国务院政府特殊津贴的专家、教授级高级工程师。
刘毅：原任中国煤炭建设协会勘察设计委员会副理事长、秘书长;中国勘察设计协会体制改革工作委员会副主任、国务院部门与行业勘察设计协会秘书长联席会召集人、高级工程师。
汪星槎：原任国务院部门与行业勘察设计协会秘书长联席会召集人、中国石化勘察设计协会秘书长、中国石化集团公司工程部设计处处长、高级工程师。
以下附中国中元国际工程公司顾问总工程师费麟先生阅此文后感言：
中国式的施工图审查是头痛医头，脚痛医痛的措施，治标不治本的办法。1998年夏长江发生特大洪灾，朱总理面临九江大堤缺口，大骂这是“豆腐渣工程，王八蛋工程”。该工程承包商陈生昌认为自己是“替罪羊”。因为工程计划投资为9000万元，最后拿到手只100万元。2000.2.17建设部发41号文《建筑工程施工图设计文件审查办法》，至此，全国开始了施工图审查工作。很显然，治理“豆腐渣工程”，应该从工程管理、工程设计和工程施工等方面入手整顿，应该按ISO-9000进行全过程工程质量制度管理，应该重在工程过程管理，不应仅仅在最后把关。2013.4.27又发布《住建部令13号》文，明确：根据行政许可法部分下放的精神，政府不再直接管理审查施工图任务，规定：“审查机构是专门从事施工图业务、不以盈利为目的的独立法人”，并且要求法人机构的注册资金为300万元(要求是非盈利机构，又要求有这么多的注册资金!)。为此，不少有施工图审查公司的单位，改头换面成xx工程设计咨询公司，一面继续承担有赏的施工图审查，一面可以承担工程设计前期咨询的任务。实际上换汤不换药，仍旧执行施工图审查制度。目前，已经提出“建筑师负责制”和“全过程工程咨询”，不知道今后这一套施工图审查制度还能走多远?
施工图的质量理所当然由设计单位负责(包括单位里的注册建筑师)。是否要再次进行全面审查，由业主单位作主决定。每个合格的设计公司当然有工程咨询水平来审查别的设计公司的施工图。问题是乙、丙级的设计单位审查不了甲级设计单位的施工图。市场上的许多问题，不必麻烦政府有关部门“越俎代庖”去管理了!
很高兴看到了2018.1.22“建筑时报”李武英责任编辑负责的“设计”专栏上发表了一篇由四位有耄耋之年的老专家发表的专稿《施工图审查权应回归设计单位》。文章根据国务院多次修改相关法规的历史情况提出建设性意见。全文分别从“民意调查”、法律法规”、“设计院单位内在规律”、“实行建筑师负责制层面”、“审图机构的现状”和“历史层面”等六方面看，施工图审查权应回归设计单位。作者认为：“政府审查施工图”从一开始就走上了误区。许多有关“规定”是缺乏法律法规依据的。并认为，只要把精力放在认真贯彻执行《注册建筑师条例》的各项规定，充分履行注册建筑师的职责，严格执行工程质量终身制，不断提高设计单位的自律管理水平，不断完善设计单位的质量保证体系，就能够确保设计质量和公共安全。最后，呼吁要“重新回归到既定的基本建设程序上来”!“希望我国工程勘察设计事业早日迈向世界强国之列。”
以下为其他网友评论。
赞成：支持取消施工图强制审查制度
1、可以考虑双轨制
评论：可以考虑进行双轨制改革，政府抽查与自愿送审并行实施。政府方面，实现长期持续项目总量5%工程图纸抽查、评比，并出台针对注册师个人类似驾照罚分、销分的奖惩制度，工程质量自然提高。
施工图审查可以作为一种市场化存在，学习英国模式，所有设计公司自动获得与资质相应的图纸审查资格，业主方与设计单位自愿选择施工前送审或不送审。图纸审查实施单位收取审查费，分担部分责任。
2、审图兜底，不思进取
一位广东审图界的专家站在了支持取消施工图审查的一面
评论：第一、审图公司的存在替劣质设计机构兜底，掩盖其问题，助长它不思进取得以生存。取消施工图审查，可以使这些公司以其真面目进入市场，接受市场的洗礼而被自然淘汰。
第二、审图公司的存在也使优质公司管理层心存侥幸：反正有审图公司把最后一道关而放松其内部监管，致使其出图质量与其名号并不相符。第三方审查制度使优质公司产生严重惰性，对公司的质量管理和质量建设客观上是一个损害。
第三、如果取消了施工图审查，面对设计机构技术配置参差不齐的现实如何应对?
个人建议，可面对市场上所有设计公司采用抽查图纸质量办法，对进入市场的图纸进行图纸质量评分，评分结果进入诚信体系对社会公布。为保证公平公正，被评单位和评审专家背对背，图纸中有关设计院和建设单位的信息都应隐匿。
具体而言，在取消施工图审查有一个预热期，预热期阶段实行双轨制：在参与施工图审查的同时，对未经施工图审查的图纸进行抽查评分。待进入常态和形成惯性后，正式取消施工图审查转而为定期对所有设计公司进行图纸设计质量抽查评分。
相信公平公正的审查评分制度一旦形成，各设计机构对图纸质量不会掉以轻心，会切实负起应该付的校对审核责任，完善自身的质量监管体系，自行保证设计质量。
3、计划经济思维“惯坏”企业
评论：用“施工图审查”这种办法进行设计质量的管理，本质上还是计划经济的思维，只会把设计企业“惯”坏。只要严管重罚，不断地罚死一批，连续地吊销一批，日常性地曝光一批，就不相信设计院、设计工程师不提高质量。另外，甲方让搞怪，设计人员作为独立之专业人士，也应坚守职业道德的底线(这才有价值，受尊重)，否则就处罚他。坚持两年，劣币就出局了，这个政府部门要有定力。举例来说，父母替孩子做作业、改错，行么?一个人体弱多病，只有靠饮食节律、情绪调节、适度锻炼，这些正向措施，以强体怯邪，而不是靠月月体检，天天“药罐罐”。
支持取消施工图审查的理由有四：一、审查有过作用，但副作用更大。一是客观上纵容了出借资质和挂靠，因为“反正有审图公司把关”;二是设计院有了“靠头”，麻痹，放松内控。二、既然搞市场经济，就须以诚信自律和法治为基础。不诚信自律咋办?加强事中、事后管理，严管重罚，如处罚、曝光、限入等，让违法、质量低劣者，付出以较高的违法成本。须以此办法迫使设计院诚信自律，而不是用治表不治里的审图。三、建筑工程，尤其是民用建筑图纸质量，政府需加强图纸质量管理的办法，但是应根据此通用的市场经济规则进行改革。四、作为政府城市规划、报建管理的图纸审查，主要目的是审查设计成果与审批成果的“符合性”，需加强，但那不同于“施工图审查”，须制定针对性办法。
4、减少责任主体利于追责
评论：支持政府的这种做法，减少责任主体，从以前的预防为主，出了问题各方相互推诿，到现在的法律追责，明确责任，出了问题自己担责任，这样才能在每个人心中树起责任意识!就像从以前的设计，监理和施工三方责任主体，变为设计管理和施工两方责任主体，责任更加明确，追责到个人，每个人都更加认真，更有利于规范市场。
5、发挥设计公司资质作用
评论：强烈同意取消施工图强制审查制度。但是可以改为自愿制度。不经审查责任自负。审查后审查机构负担部分责任。政府应该建立的是审查“审图机构”的制度，约束审查机构的行为。对审查机构的无理要求，应该有上诉和惩罚机制!
不应该是取消，而是审图将市场化，不再是行政必须。设计终身负责了，还有必要、还有胆量，让别人承担你的图纸质量吗?
设计院有资质，承担企业法律责任。建筑师有执业资格，承担个人法律责任。审图机构承担什么法律责任? 如果建筑师负责制得到切实的执行，审图就是多余的。要么取消设计单位资质，要么取消施工图审查。总有一个是多余的。谁设计，谁负责，不然要设计资质干什么?
审图机构水平不高架子高，能力不强效率低，收费却不承担责任，全国几万家设计机构，上百家审图机构，想想能把住多少质量关?
6、确保责权利相一致
评论：个人觉得应该取消审图公司，这样才能责权利一致，让设计院更好地提升自己的技术水平，上面有意见说取消会让甲方把设计院揉成渣，恰恰是因为现在的审图机制。设计院对自己的出图质量几乎不控制，反正有审图机构兜着，设计院对本身技术力量储备也无所谓，能用CAD绘图就行，不注重设计质量，也不尊重设计人员，留不住有能力的设计师，后果造成现在施工图质量一年比一年差。取消外审制图，健全设计院设计师的权责利才有可能改变现在施工图出图质量差的现象。再说现在审图公司审图也是走马观花，除了违反强条外，对于其他功能，合理性方面根本不看，有何用?
反对：审图单位是把控质量的最有效手段
1、设计公司内情复杂
评论：审图公司功不可没，面对设计机构技术配置参差不齐的现实，取消审查的后果需要慎重评估。
评论：少了审图公司，设计质量会大幅下降，主动与被动层面都是。设计人员、注册师根本抵挡不住设计公司老板想接活的压力。
评论：现在设计费白菜价，设计院出的图一塌糊涂，很多单位图都是刚毕业的孩子画的，没人管试试?
2、建筑设计事关“国家”利益
评论：计划经济到市场经济过渡的时代，我在设计院工作。记得那时，我们“代表国家”设计，甲方的无理要求都不予满足，乙方找到我，教我“设计得让他有利可图一点”，也不能满足，因为设计要对“国家”负责。今天，设计师要对业主负责，同时要对法律负责。当然，法律、社会都比较乱，功利时代，设计师也很为难。但唯有向着太阳走，才有出路。否则，甲方、设计方、乙方、政府，全玩完。
3、政府把控风险压力“山大”
评论：“放管服”背景之下，政府部门越来越注重“依法行政”，趋向于少管，把事前审查转变为事中事后监管。而从行业总体趋势来看，市场主体越来越多元化，资质门槛逐渐降低，设计水平和质量的监管如何进行也是管理部门的一个重大课题。在强化企业主体责任、个人执业责任的背景下，施工图审查的功能定位于作为第三方机构，为业主以及设计单位提供咨询服务，作为“建设行政主管部门对建筑工程勘察设计质量进行监督管理的主要途径和方式”的功能也许会被换一种方式实施。因为“抓工程质量怎么做都不为过”是共识，与其说是管理部门不愿意放权，不如说是不想在出事之后被追责。毕竟建筑不像一件电器出了质量问题影响的范围那么小。要充分理解政府官员们自我调侃的现状——“拿着买白菜的钱，操着卖白粉的心”，真的不容易!
4、行业底层鱼龙混杂
评论：这几位专家是石油化工钢铁煤炭行业的，是国家半垄断性质的。他们做老大做习惯了，不能忍受其他人对他的审查。但是他们不知道民用建筑行业的混乱虚假，业主主导的不正当要求。
我市一个铁路站房设计费每平米五百元。大化工石油煤炭钢铁等行业设计费也约很高。房建呢?我市高层住宅楼施工图设计费约10-15元平米，占投资额的千分之一二三四。垄断行业的设计费占比多少?大砖家们晓得普通民用房建市场的混乱状态吗?
5、甲方业主利欲熏心，设计方架不住
评论：施工图审查从一开始就是政府的管理手段，不是业主和设计院的自发需求。在目前的市场条件下，专门的审图机构还是有好处的。现在的设计院为了生存，往往要迎合甲方的不合理要求。专门的审图机构与甲方不存在利益关系，可以控制甲方的不合理要求。
经过十多年的审图，勘察设计水平整体有了提升。但是社会的诚信度却比审图制度之初低了一个档位，虚假勘察，低劣设计，挂靠，层出不穷，政府是越来越没有把握。而且多数情况下，是业主的问题。设计院挡不住业主的偷奸耍滑。对于社会和政府管理来说，从勘察设计的源头要有一个抓手。就像建筑管理有质监站。如果放弃审图，政府的管理更加失去控制。
评论：五专家不熟悉基层设计院。审图单位是政府控制设计质量的最有效手段。君不见施工单位面临来自招标（词条“招标”由行业大百科提供）、甲方、安全监管的压力吗?中国有没有在世界承包市场有冲击力的民营承包商?由于有审图单位介于设计单位与职能部门，甲方之间，能够协助设计单位坚守底线，施工行业有这样的机构吗?
评论：开发商良莠不齐，市场逐利，如果不审，一切以利益最大化，建筑质量何以保证?
在当前勘察设计市场竞争混乱，完全服从于甲方意愿的现状下，没有审查制度建设工程质量将从源头垮塌，这绝不是危言耸听!
7、应在保留审查的前提下进一步探索
评论：施工图审查权回归设计单位，这个说话不对。勘察设计单位内部的校对审核审定权，内部质量管控体系，这是从来也没有人废止的。施工图审查，是一种外部审查，第三方进行的。内部技术校审偏于技术本身和围绕业主要求自圆其说。外部审查除了技术审查，还包括一些技术性不强，但是涉及政府要求和第三方利益的其他要求，比如节能，住户利益等。后者是业主能省就省略的。
评论：施工图审查是建设监管过程监管措施之一，对保障建筑安全、消防、人防措施和公众利益，非常必要。要调整的是:第一、应当由具有专业设计经验的注册工程师承担，目前优秀的注册专业工程师都在设计院，不在施工图审查机构;第二、施工图审查应当由建设主管部门在专家注册专业工程师库中抽取，而采用建设单位委托审图机构的做法，是主管部门在推卸监管责任。第三、审查的重点应在初步设计，而不是施工图，施工图的质量责任应由设计单位承担。
评论：总不能一刀切得好，各个职能部门该需要负责的也要负责，设计院该负责也要负责，本来有审图公司就不该设计院免去审图职责。审图谁来审，谁负责，以及到底审那些一级一级分清楚得好，政府职能部门的控制不可少，设计单位的质量保证不可少，第三方监督不可少。
