慧聪水工业网 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》指出，乡镇（街道）要落实环境保护职责，明确承担环境保护责任的机构和人员，确保责有人负、事有人干；有关地方要建立健全农村环境治理体制机制，提高农村环境保护公共服务水平。那么，垂直管理之下，乡镇环保机构该怎么设？怎样合理布局环保力量？今天本报就这一话题刊发相关来稿，以期引发思考。
适当设置
乡镇环境监察中队是打击企业违法排污的前沿阵地，是环保部门向基层延伸的触角，要充分利用这次环保系统机构改革的契机，对乡镇环保机构能力建设进一步强化、优化和规范化。
确保环境执法力量真正下移
◆鞠昌华（研究机构）
目前，我国环境管理体制是国家—省—市—县四级管理体制，未能有效延伸到乡镇，从而在最基层出现管理结构空洞。在环保四级管理体制之外，《环境监察办法》第七条规定“县级环境监察机构的分支（派出）机构和乡镇级环境监察机构的名称，可以命名为环境监察中队或者环境监察所。”可算是对在乡镇设立或派出环境监察机构作出的一项补充性安排。目前在一些地区也有一些县级环境监察机构在所辖乡镇或联片设立了分支机构。
随着省以下环保监测监察执法机构的垂直管理改革，今后将加强县级环保机构的环境执法职能，并强调向一线下移，充实基层环境执法力量。因此，将有条件推动在乡镇或中心镇广泛设立环境执法中队，作为其派出机构，由县区环境执法大队统一领导、统一管理。确保环境执法力量能够真正下移，直接面向基层，走上一线，从而大幅缩小环境执法的管理半径，进而缩短反应时间。
在乡镇环保机构建设中应注意以下几点。一是明确职责。一方面，环境执法中队负责区域范围内企业污染源一般监督管理，协助开展域内一般环境违法事件的执法，协助调处域内环境信访、纠纷等。另一方面，在县环保局和执法大队的指导下代行管理部分较为简单的环保事务，如开展环境统计、环境宣教、发放简易许可等。
同时，在乡镇成立类似于综治委的资源环境与城乡建设委员会，统一协调乡镇环保事务。环境执法中队中队长作为成员，与国土资源所、城建所、农技站、水利站等一起参与其中。由机构负责确定乡镇社会经济发展规划的环境目标与约束，分解确定各部门及各监管网格年度环境保护工作目标任务；负责乡镇环境综合整治管理，对乡镇各环境责任部门和村居委会的生态环境保护工作考核管理。
二是机构建设。要推动乡镇环境执法中队的标准化建设。根据各地实际情形，制定合理的乡镇环保机构环境执法中队建设标准。既要明确设备、用车等的配置标准，也要对人员数量及结构提出具体要求，同时对内部管理职能的设置提出规范性要求。各地县级环保分局和环境执法大队应积极组织落实，与乡镇进行协调，明确推进进度安排，以确保其管理能力基本满足当前乡镇及农村生态文明建设的要求。
三是因地制宜。我国各地区乡村自然条件迥异，社会经济状况千差万别，采取一刀切的办法既不可行，也无必要。因此，乡镇环保机构设置宜因地制宜。在东部工业较发达的地区，乡镇固定污染源较多，应积极推动环境执法中队的建设；而在一些基本没有工业企业的西部地区，其突出的问题是国土生态问题，或者主要是乡村的生活污水与生活垃圾处理问题，则可先试点在国土或城乡建设所基础上扩容为国土资源与环保所或城乡建设与环保所，由其承担“一岗双责”，做好国土开发的生态保护，开展乡村生活污水与生活垃圾处理设施建设和管理。
因地制宜分类施策
◆余池明（研修学院）
随着生态文明建设的推进和“十三五”计划的实施，小城镇和农村环境治理的任务提上议事日程。完善乡镇环保机构建设是推进乡镇环保工作的重要保障。
我国地区发展差距很大，环境状况不同，环境保护工作量也存在巨大的差别。因此，并非所有的乡镇都有必要设置环境管理机构。实际上，沿海发达省份乡镇环保机构普遍设立且能发挥重要作用。部分地区则由于财力人员有限，虽然挂牌设立机构，但缺乏管理能力和实力，流于形式。
笔者认为，乡镇环保机构的设置和职能应根据经济发展水平和人口规模因地制宜，分类施策。具体如下：
对于镇区常住人口10万人以上的200余个特大镇，应该比照县级环保局设立独立的环保局，赋予县级环境保护职责和执法权。这些特大镇人口规模和经济实力实际上已经是小城市，只是因为设市制度的滞后而不能行政上设市，其环境管理需求完全有必要设立独立的环保局。
对于镇区常住人口5万人以上的较大镇可以设立环保分局，由县（市）环保局领导。而对于人口1万人左右的普通乡镇可以分两种情况处理：
沿海发达地区的乡镇有经济实力，企业较多，有较大的环境管理和服务需求，应设立环境管理办公室，由县环保局垂直管理。
中西部欠发达地区的一般乡镇不必设立独立的环保办公室，可以与国土、城乡建设合设一个管理站，历史上本来曾经合一。要负责环境政策的宣传教育，监督汇报。对于量大面广的一般乡镇，应创新环境管理和服务模式，通过县（市）政府与有实力的环境服务公司签订全域环境服务合同，乡镇的垃圾收运处理，污水处理，建筑渣土处理等环境服务都可以交给这样的环境服务公司管理。
解决环境监管最后一公里问题
◆李典才（广西·市环保局）
目前，各地市人民政府根据中央关于机构改革的文件精神，结合实际情况开展乡镇机构改革。有的地市在乡镇设立了环保机构，如广西壮族自治区要求所辖的14个地市，在乡镇设环保机构并要求在2016年底完成机构改革，确保责有人负，活有人干。但由于文件没有对环保机构人员编制及隶属关系做出统一的规定，因此，乡镇政府在开展环保工作时不懂得如何使用这支队伍，有的地方甚至工作上存在等待观望的现象。
为了理顺环保局与乡镇政府的关系，顺利展开环保工作，解决环境监管最后一公里问题，笔者有3点建议：
一要明确人员机构。如广西贵港市按《贵港市全面推进乡镇“四所合一”改革指导方案》（贵办发〔2016〕19号）文件的通知要求，在所辖的85个乡镇中设国土规建环保安监站，挂综合行政执法队牌子，为乡镇相当副科级财政全额拨款事业单位，人员编制在8名~15名，但没有指定环保人员的基数。因此笔者建议，在综合行政执法大队之中设乡镇环境监察中队，编制4人，明确这些人员专门从事环保工作，可以是专职也可以是兼职。设1名环境监察中队中队长，由综合行政执法大队的副大队长兼任。监察中队人员的文化程度要求在大专以上，有相关的环保专业知识。如果暂时没有环保专业，也要逐年过渡，统一招聘，满足环保队伍专业化、知识化的要求。
二要明确隶属关系。乡镇设国土规建环保安监站，四所合一，但没有指定环保专职人员，没有明确环境监察中队由谁统一管理。对此，笔者建议，要将环境监察中队纳入乡镇综合行政执法队之中，挂两块牌子，一套人马。在业务上受属地环保局和环境监察大队的指导和监督，在人员调配任免上受乡镇政府的领导，实行双重管理，一岗多责，一兵多能。
三要明确工作职责。针对乡镇环境监察中队人员少的实际，设相应的职责，主要负责：中央环保政策和环保知识在农村的宣传；农村环境污染源的日常检查，发现问题及时报告；协助上级环保部门对污染事故取证调查；完成上级环保部门交办的事项等。
把人力物力向乡镇执法倾斜
◆叱狼（网友）
当前，较发达地区的县级环保局大多在乡镇派驻了环境监察中队，各乡镇也设有环保办公室。两者职责分明却又相互合作，乡镇环保办公室负责统一协调管理辖区污染防治工作，环境监察中队负责对企业排污情况进行监督管理。
乡镇环境监察中队是打击企业违法排污的前沿阵地，是环保部门向基层延伸的触角，他们对当地企业情况熟悉，开展环境监管往往更有针对性和实效性。因此，笔者建议，要充分利用这次环保系统机构改革的契机，对乡镇环境监察执法能力建设进一步强化、优化和规范化，力促环境执法的刀刃更锋利。
从实际工作上看，乡镇环境监察中队人少事多的矛盾越来越突出。中队往往仅配有两三名队员和一辆环境执法车，车改后个别中队甚至没有环境执法车。对于工业企业较多的乡镇，环境执法难免出现左支右绌的现象。鉴于此，建议把人力物力向乡镇执法一线倾斜，把年富力强、经验丰富的执法人员充实到中队里，并配备必要的环境执法车辆，让中队真正成为环保部门冲锋陷阵的锋刀利剑。
在乡镇派驻环境监察中队要因地制宜，应根据任务量优化执法力量。可以根据排污企业数量确定中队人数，而对于部分企业数量较少的乡镇，也可由一个中队负责多个乡镇。对于没有排污企业的乡镇也可不设中队，避免按乡镇设立中队，而均分人员造成执法力量虚耗现象。此外，要坚持任务引领，把有限的环境执法力量用在刀刃上。当遇到重大环境专项行动时，县级环保局可以随时抽回精干力量，集中攻坚克难，以此促进基层环境执法队伍发挥最大效用。
当前乡镇环境监察中队执法程序不够规范、执法监督相对较少等问题依然存在，因此要加强建章立制，进一步推进乡镇环境监察中队规范化建设。
一是完善环保业务培训考核制度。要适时开展环保新法规新标准的培训考核，并通过比武等活动增强实践能力，确保日常环境执法依法依规不走样。
二是建立权力清单制度。全面落实依法行政要求，明确权力范围、完善权力制约机制。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，准确界定监察中队行政执法各项权力，并以清单形式向社会公开，防止不作为或乱作为。
三是健全环境执法监督机制。乡镇环境监察中队与企业交往频繁，容易受到利益诱惑而被拉拢腐蚀，因此要在加强廉政教育的基础上，完善执法监督机制。同时，建立定期轮岗制度，通过制度和机制约束，遏制和化解廉政风险。
