【慧聪食品工业网】政府与企业市场与社会质量安全与数量安全三对关系要摆正
中国人常说两句话，“民以食为天”和“药食同源”，吃饭和吃药都是天大的事。然而，从“苏丹红”到屡禁不止的“瘦肉精”，从“地沟油”到“铬超标胶囊”，再到最近的白酒“塑化剂”风波，近年来接二连三的食品药品安全事件不由得令国人深思：大国，为何食不安，何以食安?笔者认为，这里涉及食品药品安全中的三对基本关系：政府与企业、市场与社会、质量安全与数量安全。
●政府与企业
在我国现行法律框架下，地方政府对食品药品安全负总责，企业是第一责任人。然而，政企关系在不同阶段存在差异。在计划时代，政府为满足民众基本需求，将食品药品看作福利事业，用行政命令手段直接干预企业的生产经营行为。在市场经济发展初期，政府通过产业政策扶持国有食品药品企业发展，同时引导社会投资。而当市场发育较为成熟后，政府主要行使监督管理职能。可见，政府角色经历了从所有者到经营者再到监管者的转变，这是我们必须具有的历史纵深感。
发达国家的经验表明，大工业条件下的食品药品生产是一项专业性极强的活动。例如生产过程中的风险点分析、产品风险监测、转基因食品和生物制品的长期安全有效性等问题，都要求监管部门对产业和产品进行了解。美国的FDA(食品药品管理局)是食品药品安全监管领域全球公认的标杆机构，其成功经验之一便是在新产品研发、注册准入、上市后监管等阶段都保持与企业的良好沟通，鼓励企业通过创新提升质量水平并强化自律。作为东亚发展型国家的典型，日本产业政策部门高官与企业高管之间保持交互任职的“旋转门”，这样可以实现充分沟通而不是放任市场无序发展。
从某种意义上说，强大的监管必定以强大的产业为基础，强大的产业通常催生强大的监管。
上世纪末，我国一些监管部门提出“以监督为中心，监、帮、促相结合”的工作方针，试图在保障食品药品质量安全的同时促进产业发展。然而，在层出不穷的腐败案件面前，这一提法广受诟病。后来，监管者提出要正确处理公众利益与商业利益的关系。现在，我们并不能因噎废食，就此割裂政府与企业间应有的密切联系。
中国的问题恰恰在于“个别官员与企业走得太近，而政府整体与产业离得过远”，以至于监管部门对企业生产经营实际越来越缺乏了解。现实中我们看到，但凡曝出行业“潜规则”，往往有“企业知道，行业协会知道，地方政府多少也知道，唯独中央监管部门一无所知”的尴尬局面。
令人欣慰的是，有关部门已经采取积极措施加以改进，比如说国家食品药品监督管理局刚刚上任的两位副局长就都具有基层药厂工作经历，这在几年前是难以想像的。与此同时，发改委、工信、商务等产业部门也越来越多地参与到监管政策制定中，正形成具有“正能量”的政策合力。
●市场与社会
政府监管的根本目标是纠正市场失灵，监管是市场机制的补充而非替代，市场本身是监管活动存在的基础。如果产业不发展，那也就失去了可监管的条件。监管政治学的基本假设是，食品药品安全状况具有深层次经济社会背景。从技术层面上说，食品药品质量安全的组成要素包括检验检测、生产过程与消费使用三部分，其责任主体分别是监管部门、企业和消费者。
这就是我们经常讲的“食品药品安全是生产和消费出来的，而不是靠监管出来的”。可见，不能把问题单纯归结为政府监管能力不足，而应具有更本质的观察视角。
然而在制度惯性作用下，我国监管部门存在“包打天下”的思维。问题在于，当计划体制已经被打破，新的监管体系尚未完善时，政府没有能力应对所有风险。由于监管部门缺乏足够的人力物力，其不得不通过注册、发证、抽检等“一次性监管”的静态方式来严控企业资质，而不是采取多元化的动态监管手段，因此缺乏威慑力。
于是我们在现实中看到，发生药害事故的企业都通过了药品GMP认证，近年来暴露出问题的“三鹿”、“双汇”以及眼下的“酒鬼酒”甚至都是大型龙头企业。尤其是今年刚刚发生的“铬超标胶囊”事件，更是市场机制失灵带来的系统性风险。当那些原本很能赚钱的大型药企为了几分钱甚至几厘钱的成本节约铤而走险，试图通过降低成本甚至影响质量的方式来赢得销路时，任何监督执法和检验检测手段都是徒劳的，因为企业能够比监管者更容易地占据信息优势。
可见，政府应该想着如何从源头上优化市场机制，而不是在积重难返之后进行末端治理。
同样重要的是各种社会组织的作用。例如，行业协会作为一种嵌入到产业内部的社会组织，具有了解企业并接近政府的优势，有助于双方的信息传递。但在“三聚氰胺”事件发生前，奶农在生鲜乳中非法添加三聚氰胺几乎是业内人所皆知的“秘密”，几家乳品行业协会却集体失语。也有证据表明，此番“塑化剂”事件中，中国酒业协会早已获知相关情况，其若早些时候能采取更加积极主动的措施来应对，或许事不至此。
●质量安全与数量安全
从属性上说，食品和药品都属于体验性商品，也属于战略物资。前一种特性决定了食品药品质量安全监管的难度，后一种特性体现了其政治意义。尽管我国已实现粮食“九连增”，但我们必须清醒看到，外资企业正在一步步占领我国主粮、食用油等市场。尽管我国医药产业总体产能过剩，我们也必须警惕大型医院里卖得最好的是价格高昂的进口药和“原研药”。现实中已经出现多次国内产业因个别产品安全问题而集体失去消费者信任，国外同类高价产品疯狂涌入的事件，最终利益受损的还是每一位消费者。
因此，我们在食品药品领域面临的不仅仅是质量安全的问题，还包括粮食安全以及药品产业安全这样的战略性问题。从这个意义上说，全社会应该对食品药品安全问题具有适度的宽容。宽容并不是纵容，而是更加理性地看待风险，牢记“食品药品安全风险只能尽量降低，无法彻底消减”的理念。
总之，食品药品安全并不是简单的产品质量问题，而是一个政治经济学命题，有深层次制度背景。我们应当重新反思当前的一些做法，例如政府应该为企业服务，鼓励其通过技术创新提高自律水平，政府与企业间不能简化为“警察与小偷”的关系。市场机制和社会组织应发挥更为基础的作用，而不是把所有希望寄托在政府监管那里。民众则应该理性看待风险，不能动辄将整个产业“一棍子打死”。
(中国食品报 作者系国家行政学院讲师)
