慧聪安防网讯 随着经济改革的全面深入推进，社会资本参与城市基础设施投资和运营在我国得到了高度的重视，政府与社会资本合作模式(Public-Private-Partnership，简称PPP)将迎来广阔的发展前景。但由于法律法规体系不健全、缺乏明确的监管协作机制等，PPP在全国推广运用受到了不同程度的挑战，加强PPP“中国化”研究，已成为我们经济结构转型的重要议题。
两会胜利闭幕，PPP热议持续升温。与2015年政府工作报告“积极推广政府和社会资本合作模式”相比，2016年政府工作报告进一步强调了PPP模式从“推广”到“完善”的转变，体现出政府下一步工作重点：即不断完善PPP体系，更加注重PPP模式的实际开展效果。
2015年政府工作报告：大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手，深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。
2016年政府工作报告：深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。
笔者认为，在充分结合政府工作报告及PPP模式运作经验的基础上，完善PPP模式、推进PPP发展可从三方面展开，即上层法律的搭建，中层模式的规范，以及基层实操的探索、创新。具体而言，一是通过PPP立法的完善，对PPP项目各方权利和风险进行合理分配，为PPP发展构建“有法可依”、“有章可循”的法制化大环境;二是通过规范PPP项目运作，确保落地项目均为具有全面推广价值的“范本”，使得政府的财政支出节约、高效;三是针对实操过程中遇到的困境、难题进行多种有益的尝试，积极鼓励创新，推动形成多层次、广覆盖、差异化的金融机构体系，丰富PPP项目投融资链条，提高社会资本和金融机构参与PPP项目的积极性。
第一关：健全法律法规
PPP模式能否健康发展，依托于其所在环境是否规范有序。通过PPP法律体系的建立和完善，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做，以及如何保障各方权益，才能让各方做到“有法可依、有章可循”，从而保持政府、社会资本和金融机构等参与方合作预期的稳定性。坚持依法合作，树立契约意识，依法完善规范合同文本。政府方依据已有政策，加大政策保障力度，细化政策保障条款，在法律允许和力所能及的情况下优化项目条件，提高社会资本参与的积极性。同时，对项目全过程加强监管，强化履行绩效评估机制。严格遵守项目采购流程，择优选择社会资本，从而对项目执行形成强有力保障。
一、树立契约意识，完善合同文本
从国际经验看，契约观念是顺利开展PPP项目的重要前提。政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系。按照重诺履约原则，加强社会信用体系建设，构建政府内部的履约保障联动机制。当收费不能及时调整时，政府财政应按照协议及时兑现承诺，保障PPP项目顺利实施。此外，政府部门要保持政策的连续性和稳定性，依法行政，防止不当干预，认真履行向社会资本作出的承诺。
在遵守契约精神的同时，树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等，形成一套规范且对各方均有合理约束的合同文本。
二、加大政策保障，优化项目条件
依据现有政策细化政策保障条款，加大政策保障力度，优化项目条件，为社会资本参与PPP项目提供更多保障，实现政府和社会资本合理共担风险。政策保障主要可从以下五方面入手：一是简化审批流程。由财政、发改牵头，会同各部门对PPP项目实施方案进行联评联审通过后，避免对已通过内容在后续规划选址、用地预审、项目立项等一系列审批环节进行重复性审批。二是完善财税支持政策。将政府和社会资本合作项目中政府负担的资金纳入财政预算，并在中期财政规划、政府财务报告中进行反映，加大项目执行保障。三是积极推进公共服务领域价格改革。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格，降低外部环境变化对项目执行的影响。四是多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地，减小由于供地问题对社会资本的压力。五是做好金融服务。鼓励金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。
三、加强政府监管，强化绩效评估
由于目前PPP模式处于推行过程中，相关法律仍不完善，PPP项目中可能会出现社会资本趋利导向而引发资金的安全问题，因此政府方需加强对PPP项目的投资、建设、运营、移交等全过程监管。财政部门应督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量及价格的监管，建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督，确保项目建设运营达到预期效果。基于绩效评估体系建立奖惩机制，定期对项目公司进行运营绩效考核，根据考核结果进行相应奖惩，确保实现公共利益最大化。
四、严守政府采购流程，择优选择社会资本
选择满足项目条件、且有竞争力的社会资本是PPP项目执行的强大保障。因此，政府应依托政府采购信息平台，加强对PPP项目政府采购环节的规范与监督管理。PPP项目采购应按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等法律法规，通过政府采购信息平台，采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等多种方式，严格按照政府采购流程，公开、公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
当前PPP模式相关法规制定并没有统一且细致的标准可循，各主管部门出台的规定，相对在全局性及系统性方面考虑不多。因此，需加快PPP法律体系建设，对各方行为提供规范和准则，尽可能做到参与各方行为可预期，风险收益可预期，从根本上对PPP项目形成约束和规范。
第二关：规范项目运作
法律的健全会逐步塑造规范化的PPP模式，进一步促进PPP模式的健康发展。如果说PPP项目是政府和社会资本的一场婚姻，那么在等待完善“婚姻法”的过程中，双方的心态都会有所起伏。在目前PPP模式相关法制建设尚未健全的形势下，更需谨慎识别、仔细论证，确保落地项目“物有所值”，切实提高财政资金的使用效率。
根据财政部PPP中心2016年2月29日发布的《财政部PPP综合信息平台项目库季报第1期》显示，截至2016年1月31日，各省级财政部门上报PPP项目总计9283个。经过审核后，6997个项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库。这意味着2286个PPP项目未通过审核，占申报总数的比例为24.6%。这些项目可被称作“伪PPP项目”。例如，在当前地方政府通过平台公司融资的渠道被切断的情况下，有的地方政府采取明股实债、保本回购等方式进行变相融资，并不是真正的PPP模式。而“伪PPP项目”的落地和执行将会脱离推进PPP模式的初衷，加大地方政府债务风险，造成PPP模式繁荣发展的假象，给社会和经济健康稳定发展带来一系列风险。
为了减少“伪PPP项目”的出现，进一步规范PPP项目运作，财政部2015年6月发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)，强调“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目”，对“伪PPP项目”及时叫停。即便如此，“伪PPP项目”依然存在。那么，针对众多的PPP项目，应如何规范运作呢?
一、关注具有公共性质的行业领域
根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)，PPP模式“主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)指出，“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与”。
可以看到，PPP模式应重点关注具有公共性质的领域，作为政府提供的公共物品，惠及百姓民生。而现阶段有一些不具备公共性质的项目(如市场化程度较高的商业地产类项目)，应用PPP模式的空间较小，不完全符合PPP模式对项目条件的要求。
